Một số ý kiến về việc chuyển đổi các ban quản lý dự án thành các doanh nghiệp dự án

ª KS. Trần Minh Ngọc Trường Đại học Giao thông vận tải Người phản biện: PGS. TS. Vũ Trọng Tích PGS. TS. Đặng Thị Xuân Mai

Tóm tắt: Bài báo trình bày những lợi thế của việc quản lý dự án theo mô hình doanh nghiệp dự án (DNDA) đầu tư cơ sở hạ tầng được chuyển đổi từ các ban QLDA giao thông ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra một số các ý kiến nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý dự án của DNDA.

Từ khóa: Quản lý dự án, doanh nghiệp dự án, ban quản lý dự án.

Abstract: This article presents the advantages of the project management activities of the Company Projects, which were converted from Project Management Unit in Vietnam. Since then, this article  gives some comments in order to improve the project management activities of the company projects.

Keywords: Project management, company project, project management unit.

1. Đặt vấn đề

Hiện nay, các quốc gia trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng có nhu cầu đầu tư các dự án/công trình kết cấu hạ tầng để đáp ứng với nhu cầu phát triển kinh tế của đất nước. Những dự án này thường đòi hỏi đầu tư lớn, nhưng khó sinh lời nên thường do Nhà nước đứng ra thực hiện. Tuy nhiên, nhu cầu sử dụng vốn của các công trình, dịch vụ công luôn vượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn của Nhà nước.

Trong điều kiện vốn ngân sách hạn hẹp, vốn ODA ngày càng giảm thì việc công ty nhà nước thực hiện nhiệm vụ, tiếp nhận các nguồn vốn vay thương mại; đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tham gia vào các dự án hợp tác công - tư (PPP); huy động vốn đầu tư từ mọi thành phần kinh tế để xã hội hóa đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng GTVT nhưng vẫn đảm bảo yêu cầu về quốc phòng - an ninh và phát huy vai trò chủ đạo của chủ sở hữu nhà nước trong định hướng đầu tư là yêu cầu hết sức cấp thiết. Xuất phát từ nhu cầu đó, một số ban QLDA của Bộ GTVT đã dần chuyển đổi hoạt động theo mô hình DNDA.

2. Nội dung

DNDA hiểu theo nghĩa thông thường là doanh nghiệp được lập ra để thực hiện dự án (theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư). Trước đó, thuật ngữ này cũng xuất hiện trong Luật Đấu thầu 2013 (Khoản 10, Điều 4), DNDA là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư hoặc dự án đầu tư có sử dụng đất.

Ở các nước khác, khái niệm DNDA này cũng thường được sử dụng phổ biến trong các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP). Trong đa số các hình thức hợp đồng PPP, khối tư nhân sẽ thành lập một DNDA để tham gia cạnh tranh ký kết được hợp đồng PPP với cơ quan chủ quản dự án đại diện cho khu vực công. DNDA được các nhà đầu tư thành lập để đấu thầu dự án PPP thường là một liên doanh giữa một nhà thầu xây dựng có kinh nghiệm và một đơn vị quản lý có đủ khả năng vận hành cơ sở vật chất dự án sẽ tạo ra, cũng có thể với các nhà thầu xây dựng chuyên ngành khác hoặc các nhà đầu tư khác. Theo thông lệ quốc tế, DNDA còn được gọi là doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ đặc biệt, do doanh nghiệp này được thành lập chỉ với nhiệm vụ duy nhất là thực hiện dự án PPP mà không thực hiện các hoạt động kinh doanh khác.

2.1. Những đặc trưng của DNDA

DNDA được thành lập để thực hiện và quản lý các dự án đầu tư. Do đó, ngoài những đặc điểm hoạt động QLDA như tại các ban QLDA thông thường, DNDA còn có những đặc trưng sau:

- DNDA là một tổ chức độc lập về mặt tài chính và pháp lý. DNDA là một tổ chức độc lập có tư cách pháp nhân, tổ chức này sẽ phải cam kết và chịu trách nhiệm đối với thỏa thuận hợp đồng với các bên liên quan trong giao dịch tài chính cho dự án.

- DNDA chủ động tìm kiếm các đối tác để thực hiện đầu tư và rủi ro của dự án được phân bổ đều cho các bên tham gia đầu tư. Vì vậy, DNDA hạn chế được rủi ro do dự án mang lại, có thể được kiểm soát và quản lý một cách tốt nhất.

2.2. Các hình thức thành lập DNDA

- DNDA hình thành từ việc chuyển đổi từ các ban QLDA của bộ chuyên ngành.

- DNDA hình thành từ ban QLDA của các tổng công ty xây dựng.

- DNDA hình thành mới.

Trong khuôn khổ của bài báo chỉ đề cập đến trường hợp thứ nhất: DNDA hình thành từ việc chuyển đổi từ các ban QLDA của bộ chuyên ngành. Do vậy, bài báo chỉ xem xét sự khác nhau giữa mô hình hoạt động của DNDA và ban QLDA.

DNDA được hình thành từ các ban QLDA, do đó, DNDA “kế thừa” một số đặc điểm của các ban QLDA, ngoài ra còn có thêm những đặc điểm mới của DNDA.

2.3. Sự giống và khác nhau giữa DNDA và ban QLDA

2.3.1. Giống nhau

- DNDA là các tổ chức kinh tế có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh. Ban quản lý cũng vậy, cũng có tư cách pháp nhân, tên, con dấu, tài khoản riêng, có tài khoản, có trụ sở giao dịch ổn định.

- Hầu hết các hoạt động của ban QLDA đều mang dáng dấp của một doanh nghiệp: Có các phòng nghiệp vụ, ban chức năng, chịu sự chỉ đạo và điều hành của giám đốc hoăc trưởng ban quản lý và cùng tạo ra sản phẩm theo yêu cầu của khách hàng; được phép tuyển dụng, thuê và sử dụng lao động theo nhu cầu.

2.3.2. Khác nhau

Mặc dù DNDA có những nét tương đồng với ban QLDA, tuy nhiên vẫn có những sự khác biệt cơ bản sau:

- DNDA phải đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật, còn ban QLDA thì không cần.

- DNDA được phép thành lập các ban QLDA trực thuộc hoặc thành lập các đơn vị sự nghiệp có thu để thực hiện việc quản lý dự án, ban QLDA thì không được thành lập các ban QLDA trực thuộc.

- Nguồn lực đầu vào và sản phẩm đầu ra đều thuộc sở hữu của Nhà nước (ban QLDA chỉ thay Nhà nước quản lý và vận hành), còn ở DNDA thì thuộc sở hữu vào các bên tham gia đầu tư.

- Ban QLDA chỉ tiếp nhận nguồn lực, tài sản mà không cần làm gia tăng giá trị nguồn lực, tài sản; chỉ cần tạo ra sản phẩm. Còn DNDA là đơn vị kinh doanh sản xuất, do đó không chỉ quan tâm đến hiệu quả công trình, hiệu quả nguồn vốn và tiết kiệm chi phí quản lý, mà còn quan tâm đến lợi nhuận.

- Trong khi DNDA quan tâm đến hoạt động tiếp thị, mở rộng thị trường, khách hàng thì ban QLDA chỉ quan tâm đến một khách hàng duy nhất là chủ đầu tư.

- Hoạt động của DNDA thực hiện theo quy định các bộ, ngành chủ quản đặc thù, đồng thời phải chịu sự chi phối, tác động của Luật Doanh nghiệp.

2.4. Những ưu, nhược điểm của việc thành lập DNDA

Việc thành lập DNDA thông qua chuyển đổi một số các ban QLDA, mang lại những lợi thế và có những ưu điểm sau:

- Doanh nghiệp được hình thành trên cơ sở sắp xếp lại ban QLDA là các đơn vị có nhiều năm kinh nghiệm và đạt được những thành công nhất định. Đội ngũ lãnh đạo có năng lực cao trong lĩnh vực QLDA, tính chuyên nghiệp tương đối cao.

- Giữ được các mối quan hệ với các tổ chức tài chính.

- DNDA hoạt động theo cách thức tìm kiếm dự án, tìm kiếm nguồn huy động vốn và hợp tác với nhiều nhà đầu tư để thực hiện đầu tư xây dựng công trình. Do vậy, với hình thức này, việc huy động vốn cho dự án cho phép sự phân bổ rủi ro ở mức cao giữa các thành viên trong giao dịch. Điều này cho phép các nhà đầu tư có thể thực hiện các dự án có vốn đầu tư lớn với rủi ro không quá cao, do không phải gánh chịu hết bởi một bên.

- Trong các giao dịch huy động vốn bằng dự án, tài sản bảo đảm duy nhất của khoản vay là tài sản để thành lập DNDA và các nhà sáng lập có thể sử dụng tài sản của họ để thế chấp trong trường hợp họ cần vay thêm vốn đòi hỏi phải bảo đảm bằng tài sản.

Mặc dù hoạt động quản lý dự án theo mô hình hoạt động DNDA có nhiều đặc điểm nổi trội, nhưng chúng vẫn tồn tại những nhược điểm sau:

- Doanh nghiệp phải chủ động tìm các tổ chức tài chính để huy động vốn, mà không có sẵn như trước kia.

- Việc huy động vốn bằng dự án của DNDA có chi phí cao hơn so với sử dụng vốn tự có của doanh nghiệp (số liệu thống kê của nước ngoài cho thấy tỷ lệ trung bình của chi phí giao dịch trên tổng vốn đầu tư khoảng 5 - 10%). Có nhiều lý do khiến chi phí cao như:

+ Các cố vấn pháp lý, kỹ thuật, bảo hiểm và các nhà soạn thảo cho vay của các nhà tài trợ cần rất nhiều thời gian để đánh giá dự án và thương thảo các điều khoản hợp đồng.

+ Chi phí giám sát dự án trong quá trình cao để đảm bảo quá trình thực hiện dự án đầu tư đúng yêu cầu, đúng mục đích và tiến độ xây dựng được thực hiện theo đúng kế hoạch đã được lập ra.

+ Người cho vay sẽ đòi hỏi phải trả một chi phí đáng kể để đổi lấy về rủi ro lớn hơn do việc đầu tư vào các dự án.

Thời gian qua, Bộ GTVT có chủ trương chuyển đổi 7 ban QLDA sang hoạt động theo mô hình DNDA: Ban QLDA đường Hồ Chí Minh, Ban QLDA 1, Ban QLDA 2, Ban QLDA 85, Ban QLDA Hàng hải 3, Ban QLDA Mỹ Thuận và Ban QLDA đường cao tốc Việt Nam.

Được sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ, năm 2005, Bộ GTVT đã thành lập Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) và năm 2011 đã thành lập Tổng công ty Đầu tư phát triển và QLDA hạ tầng giao thông Cửu Long (CIPM) để thực hiện mục tiêu đã đề ra. Qua thời gian đi vào hoạt động, về cơ bản, VEC và CIPM đã đạt được mục tiêu thành lập doanh nghiệp theo định hướng của Chính phủ và Bộ GTVT, nhưng cũng bộc lộ một số tồn tại trong khi hoạt động theo mô hình mới này.

- Nhìn chung, mô hình hoạt động của các tổng công ty trong những năm qua thực chất vẫn mang “bóng hình” của một ban QLDA. Phần lớn các dự án đều được Nhà nước bảo lãnh, vay vốn quốc tế để triển khai đầu tư xây dựng nhiều tuyến đường từ Bắc vào Nam. Nhưng đến nay, Tổng công ty chủ yếu chỉ huy động vốn đầu tư, quản lý các công trình mà gần như chưa có nguồn thu, hoặc có những nguồn thu thấp.

- Nguồn vốn để triển khai các dự án chủ yếu dựa vào khoản vay được Nhà nước bảo lãnh, do vậy các hoạt động đầu tư chưa huy động được nguồn lực xã hội trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông.

- Vốn điều lệ của 2 Tổng công ty còn thấp nên trong thời gian vừa qua gặp phải rất nhiều khó khăn từ những quy định về nợ công, đầu tư không vượt quá 3 lần vốn sở hữu. Nếu không có số vốn đủ lớn để làm cơ sở huy động vốn, tham gia đầu tư các dự án thì dù có chuyển đổi sang mô hình mới, doanh nghiệp vẫn chỉ quản lý dự án đơn thuần.

2.5. Một số rào cản đối với hoạt động của DNDA

Hoạt động của các DNDA còn chưa hiệu quả là do gặp một số rào cản sau:

2.5.1. Rào cản từ môi trường kinh tế

- Tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế có ảnh hưởng khá quan trọng đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Nếu nền kinh tế lâm vào tình trạng khủng hoảng, tốc độ đầu tư hạ tầng giao thông sẽ giảm, điều này sẽ làm ngành GTVT nói chung và ngành nghề đầu tư, quản lý dự án, quản lý khai thác công trình hạ tầng giao thông bị sụt giảm. Vì vậy, rủi ro về kinh tế luôn luôn có ảnh hưởng đáng kể đến hoạt động kinh doanh của DNDA.

2.5.2. Rào cản từ môi trường pháp lý

- Việt Nam vẫn bị đánh giá là chưa có một khung pháp lý đầy đủ, toàn diện và cơ chế chính sách chưa nhất quán, ổn định để tạo cơ sở cho việc phát triển huy động vốn và hoạt động quản lý của DNDA.

- Hiện nay chưa có hướng dẫn hay quy định cụ thể về DNDA.

- Các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề tài sản thế chấp trong việc vay vốn thông qua hình thức huy động vốn bằng dự án chưa hoàn thiện.

- Các quy định pháp luật về xác định tài sản bảo đảm hình thành trong tương lai còn chưa thực sự thống nhất, chưa có quy định rõ ràng và khoa học về định giá loại tài sản này. Việc quản lý, kiểm soát việc hình thành tài sản mất rất nhiều thời gian và chi phí hơn những tài sản thông thường khác. Cuối cùng, các quy định về xử lý tài sản tuy có nhưng chưa đầy đủ, chưa bao trùm hết tất cả các giai đoạn của nó, gây khó khăn cho các đơn vị áp dụng.

2.5.3. Rào cản từ phía tổ chức tín dụng (TCTD)

- Trình độ và kinh nghiệm thẩm định dự án của nhiều cán bộ thẩm định dự án còn hạn chế. Hiện nay, có rất ít cán bộ thẩm định dự án có chuyên môn sâu về các dự án nên rất khó khăn trong việc thẩm định dự án ở các khía cạnh thị trường, xây dựng, thiết bị công nghệ, pháp lý và môi trường…

- Một trong những đặc điểm quan trọng của việc huy động vốn bằng dự án là các ngân hàng căn cứ chủ yếu vào tính khả thi và triển vọng thành công của dự án để quyết định, chứ không căn cứ chủ yếu vào uy tín của những người khởi xướng như đối với các khoản vay theo dự án đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay, tâm lý của các cán bộ và chuyên viên thẩm định dự án đầu tư tại các tổ chức tín dụng, nhìn chung đều chú trọng đến tài sản bảo đảm của người vay nhiều hơn là thẩm định chặt chẽ tính khả thi của dự án đầu tư để ra quyết định. Chính vì điều này dẫn đến không ít rủi ro cho các tổ chức tín dụng khi thực hiện cho vay vốn theo hình thức huy động vốn bằng dự án trong thời gian qua.

- Chưa có sự phân biệt về sự khác nhau giữa phương thức tài trợ dự án và các phương thức cấp tín dụng truyền thống cho các dự án đầu tư và việc tài trợ thường nghiêng về phía hình thức tín dụng truyền thống hơn là về phía hình thức huy động vốn bằng dự án.

Tất cả các điều trên làm các tổ chức tín dụng “ngại” cho vay vốn hay đầu tư vào các công trình, do vậy việc huy động vốn cho các dự án đầu tư xây dựng của các DNDA gặp khó khăn.

2.5.4. Rào cản từ phía DNDA

- Một số DNDA dựa quá nhiều vào ưu đãi của Nhà nước trong khi tìm kiếm các dự án đầu tư, bỏ lỡ các cơ hội đầu tư cũng như huy động vốn bằng dự án.

- Trình độ của cán bộ lập và thẩm định dự án chưa cao, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến việc các dự án đầu tư được thiết lập không đảm bảo tính chất khả thi trong thực tế. Ngoài ra, các cán bộ không được trang bị đủ các kiến thức cần thiết để thực hiện một quy trình đánh giá tài chính dự án một cách đầy đủ và khoa học.

2.6. Một số kiến nghị

Xuất phát từ những thực trạng trên, tác giả đề xuất một số các giải pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động QLDA của DNDA như sau:

- Hoàn thiện các quy chế, quy định pháp luật và hướng dẫn về hoạt động quản lý dự án theo mô hình DNDA;

- Hoàn thiện các quy định pháp luật về tài sản đảm bảo hình thành trong tương lai;

- DNDA chuẩn bị các nguồn tài chính tốt để thực hiện dự án;

- DNDA phải chủ động tìm kiếm và có thể huy động nguồn vốn để đầu tư dự án: Dùng uy tín và lợi ích của dự án để vay vốn từ các tổ chức tín dụng thương mại; phát hành trái phiếu công trình; sử dụng vốn điều lệ của doanh nghiệp…;

- Thực hiện nghiên cứu các dự án đầu tư có chất lượng, minh bạch hóa các khâu trong quá trình phát triển, thực hiện đầu tư và đẩy mạnh hoạt động truyền thông để tạo sự tin cậy, được sự ủng hộ của các tổ chức tín dụng cho vay vốn.

- Như đã nêu ở trên, việc huy động vốn bằng dự án của DNDA có chi phí cao hơn so với sử dụng vốn tự có của doanh nghiệp. Do đó, để bù đắp phần chi phí này, đòi hỏi DNDA phải lên kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm tra nghiêm ngặt trong từng “khâu”, từng bước trong quá trình đầu tư để hạn chế rủi ro, sự cố, giảm thiệt hại, nâng cao chất lượng dự án và hiệu quả đầu tư.

- Con người luôn là một yếu tố quan trọng trong bất cứ một hoạt động nào. Vì vậy, một trong những giải pháp tối ưu để nâng cao hoạt động của DNDA là: Trang bị các kiến thức cần thiết cho cán bộ lập và thẩm định dự án của DNDA để thực hiện một quy trình đánh giá tài chính dự án một cách đầy đủ và khoa học, thông qua việc tổ chức các khóa đào tạo ngắn hạn trong nước hoặc ngoài nước.

3. Kết luận

Qua những nội dung trên cho thấy, hoạt động quản lý và thực hiện đầu tư dự án theo mô hình DNDA có nhiều ưu điểm cho các nhà đầu tư, bên tài trợ và bên cho vay vốn. Tuy nhiên, việc thành lập và vận hành DNDA chưa được quan tâm, nghiên cứu nhiều và các dự án PPP thường là chỉ định thầu và có cơ chế đặc biệt, nên hoạt động DNDA vẫn còn hạn chế và gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, các nhà đầu tư nên cân nhắc những kinh nghiệm và bài học để có hiểu biết đầy đủ hơn về loại hình doanh nghiệp này, từ đó vận hành thành công DNDA trong điều kiện Việt Nam.

Tài liệu tham khảo

[1]. Nghị định của Chính phủ số 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 về việc Đầu tư theo hình thức Hợp tác công - tư.

[2]. Nghị định của Chính phủ  số 206/2013/NĐ-CP ngày 09 tháng 12 năm 2013 về việc Quản lý nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

[3]. Luật Đấu thầu, Luật số 43/2013/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2013.

[4]. Luật Đầu tư công, Luật số 49/2014/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 18 tháng 06 năm 2014.

[5]. TS. Nguyễn Văn Bảo, TS. Nguyễn Thế Quân (2014), Nghiên cứu mô hình huy động vốn bằng dự án cho dự án đầu tư xây dựng trong điều kiện Việt Nam.